1. Ünite – Devlet Borçlanmasının Genel Özellikleri

DEVLET BORCU KAVRAMI

Devlet Borcu: Devlet veya benzeri kamu tüzel kişileri tarafından akdolunan borçtur. Klasik maliyecilere göre devlet borçlanması, bugün alınması gereken vergilerin geleceğe ertelenmesi olarak tanımlanabilir. Modern mali yaklaşıma göre devlet borçlanması, ekonomiye müdahale etmek için önemli bir maliye politikası aracıdır.

 

KAMU GELİRLERİ İÇERİSİNDE BORÇLANMANIN YERİ

Kamu Gelirleri: Klasik devlet anlayışından modern devlet anlayışına geçişle birlikte devlete düşen görevler önemli ölçüde artmış ve artık devletler, sunmuş oldukları temel nitelikteki hizmetlerin yanında ekonomik ve sosyal hayatta birtakım ilave görevler üstlenmişlerdir. Bu artan görevler sonucunda da kamu harcamalarında büyük artışlar görülmüştür. Artan harcamalar ise daha fazla gelir elde etme ihtiyacını beraberinde getirmiştir. Kamusal faaliyetlerin finansmanında devletlerin elinde çok çeşitli finansman araçları bulunmaktadır. Kamu gelirleri, devletin ve diğer kamu kuruluşlarının kamu hizmetlerini karşılamak amacıyla kanuna dayanarak çeşitli kaynaklardan elde ettikleri gelirlerdir. Bu gelirler ile devlet, mal ve hizmetleri satın alır ve bunlarla kamusal hizmeti gerçekleştirir. Kamu gelirleri devletin egemenlik gücüne dayanılarak değişik kaynaklardan elde edilir. Devletin finansman kaynakları; vergiler, harçlar, resimler, şerefiyeler, parafiskal gelirler, mülk ve teşebbüs gelirleri, para işlemlerinden sağlanan gelirler, bağışlar, para ve vergi cezalarından ve borçlanma gelirlerinden oluşmaktadır

 

Vergi: Vergi, devletin kamu harcamalarını finanse etmek amacıyla, kişi ve kurumlardan, bir karşılık olmaksızın ve hukuki yaptırım gücüne dayanarak aldığı ekonomik kaynaklardır.

 

Borçlanma ile Vergi Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar

• Farklılıklardan birincisi, vergilendirmenin devlet için sürekli ve kesin bir finansman kaynağı olmasına rağmen borçlanmanın geçici bir finansman kaynağı olmasıdır. Devlet vergi olarak aldığı tutarları, ilerde mükelleşere geri vermeyeceği hâlde borçlanmada alınan miktarı faiz ve anapara olarak iade etmek zorundadır. Devlet borçlanması, finansman ihtiyacını geçici bir süre karşılamakta; ancak uzun dönemde borçların geri ödemesinin yapılması gerekmektedir. Bu nedenle vergilendirme, devletin asli ve olağan gelir kaynakları içerisinde sayılabilirken borçlanmanın daha çok vergilemenin geçici bir alternatifi olduğu söylenebilir. Çünkü devlet açısından borçlanma gideri, sonunda asli kamusal finansman kaynağı olan vergilerle karşılanacaktır

• Vergiler ve devlet borçlanması arasındaki ikinci önemli fark, verginin vatandaşlardan gönüllü olup olmadıklarına bakılmaksızın zorla alınırken borçlanmanın, cebren alındığı durumlar dışında, genel olarak gönüllülük esasına dayalı olarak yapılmasıdır. Kişiler veya kuruluşlar ellerindeki borç verilebilir fonları, genellikle kendi rızaları ile devlete vermektedirler.

• Borçlanma ile verginin ayrıldığı üçüncü nokta, borçlanma yoluyla elde edilen kaynağın nerede kullanılacağının genellikle belli olmasıdır. Ancak vergilerde belli bir karşılık yoktur ve vergiler tüm kamu hizmetlerine karşılık alınır.

• Vergileme ve borçlanma arasındaki dördüncü fark, vergilerin bireylerin tüketim ve yatırımlarının azalmasına neden olmasına rağmen borçlanmanın özellikle sağladığı faiz geliri nedeniyle bireylerin gelirlerinin artmasını sağlamasıdır.

• Beşinci fark, vergilerin yükü doğrudan yaşayan nesiller üzerinde kaldığı hâlde borçların yükü gelecek kuşaklar üzerine de yansıyabilmektedir.

• Son olarak borçlanma, yurt içi ve yurt dışı kaynaklardan elde edilebilir. Vergiler ise genelde yurt içi kaynaklardan elde edilir. Borçlanmanın yurt dışı kaynaklardan elde edildiği durumda bu borçlanmadan sağlanan kaynak, borcu alan ülkenin milli gelirine ilave bir kaynak niteliğindedir. Yani borçlanan ülkenin döviz kaynaklarına ilave söz konusu olur. Oysa vergiler, zorunlu olarak iç kaynaklardan sağlanacağından böyle bir ek olanak sağlamaz.

 

Devlet Borcu ile Özel Borç Arasındaki Benzerlik ve Farklılıklar: Devlet borçları ile özel borçların karşılaştırılmasında çeşitli açılardan temel bazı farklılıkların bulunduğu da söylenmelidir. Devletin borçlanmasının özel borçlanmalardan ayrıldığı başlıca noktalar söyle sıralanabilir:

• Devlet borçlanmaları, kamusal ihtiyaçların giderilmesi amacıyla yapılır. Borçlu taraf, devlet veya bir diğer kamu kuruluşudur. Borçlanmada maliyet ve kârlılık gibi amaçlar göz önüne alınmaz. Temel amaç, topluma hizmettir ve toplumun ihtiyaçlarını gidererek toplumsal refaha bir katkıda bulunmaktır. Özel borçlanmalar ise özel ihtiyaçların giderilmesine yöneliktir. Özel borçlanmalarda kâr amacı da güdülebilir.

• Devlet borçlanmaları büyük miktarlarda olur. Özel borçlanmaların miktarı ise genellikle sınırlıdır.

• Devlet borçlarının vadesi, özel borçların vadesi ile karşılaştırılamayacak kadar uzun olabilir.

• Devlet borçlarının zorunlu veya yarı zorunlu bir biçimde alınabilmesine karşılık özel borçlarda böyle bir durum söz konusu değildir. Özel borçlanmalarda gönüllülük esastır.

 

DEVLETİN BORÇLANMA NEDENLERİ

Borçlanma, klasik mali yaklaşımda olağanüstü durumlara özgü bir kaynak sağlama biçimi olarak kabul edilmiştir. Bu düşüncenin sonucu olarak çoğunlukla büyük boyutlu harcamaların borçlanma ile karşılanması veya sadece savaş ve büyük bunalım gibi dönemlerde borçlanmaya başvurulması gerektiği savunulmuştur. Günümüzde borçlanma, eskiden savunulduğu gibi sadece uzun sürede verimli sayılan devlet yatırımlarının finansmanında değil, tüm kamu giderlerinin finansmanında kullanılmaktadır. Genel olarak bakıldığında borçlanma nedenleri, ülkeden ülkeye ve dönemden döneme değişebilmektedir. Bir başka deyişle borçlanma az gelişmiş ülkelerde farklı, gelişmiş ülkelerde farklı anlamlar ifade etmektedir. Borçlanmanın nedenleri konusunda ülkelerin ekonomik amaçları arasındaki farklılıklar da belirgin rol oynamaktadır.

 

Bütçe Açıkları: Kamu harcamaları ve kamu gelirleri arasında her zaman bir dengenin sağlanması söz konusu olmamaktadır. Harcamalarının bütçe gelirlerini aştığı ya da gelirlerin harcamaları karşılayamadığı durumlarda devlet bütçesi açık vermekte ve bu durum ilave finansman ihtiyacını artırmaktadır. Dünya geneline bakıldığında bütçe açıklarının ekonomik, siyasi ve yapısal birçok nedeninin bulunduğu görülmektedir. Genel olarak bütçe açığının nedeni, kamu harcamaları artış eğiliminde iken kamu gelirlerinde azalma meydana gelmesi ya da kamu gelirlerinin kamu harcamalarından daha az artması olarak ifade edilebilir. Devletin ekonomi içindeki oransal payında meydana gelen artışlar bütçe açıklarının daha da artmasının başlıca nedeni olmuştur. Devletler, klasik kamu hizmetleri ile birlikte sosyo-ekonomik amaçlarla da birçok kamusal faaliyeti gerçekleştirmek zorundadır. Bütçe açıklarını yaratan temel nedenler, aslında devletin borçlanma nedenlerinin de temelini oluşturmaktadır. Ancak iyi bir borç yönetimi, ülke koşullarına ve piyasa durumuna göre borçlanmada uygulanabilecek alternatişerden en etkin ve verimli olanını seçmeyi ve sağlıklı bir şekilde uygulamayı gerektirir. Bu anlamda ülke hazinesine düşen görev gerekli finansman ihtiyacını karşılayacak yeterlilikte olan borçlanmayı uygun maliyet ve koşullarda gerçekleştirmektir

 

Kalkınmanın Finansmanı: Gelişmekte olan ülkeler açısından kalkınmanın sağlanması büyük önem taşımaktadır. Ancak gelişmekte olan ülkeler yapısal birtakım özellikleri dolayısıyla kalkınmanın finansmanını sağlayacak yeterli tasarruf birikimine sahip değildirler. Bu ülkelerde ciddi bir tasarruf açığı söz konusudur. Bu nedenle gelişmekte olan ülkelerde, kalkınmanın desteklenmesi konusunda devlete bazı görevler düşmektedir. Planlanan büyüme hızına erişebilmek için bu ülkelerde yapılması gereken büyük hacimli ve özel sektör tarafından verimsiz olarak görülen yatırımların bir kısmı devlet eliyle gerçekleştirilmektedir Kalkınmanın finansmanında devletin üzerine düşen görevleri vergi gelirleriyle gerçekleştirmesi gerektiği düşünülebilir. Ancak bir ülkenin büyük kamu yatırımlarını, uzun vadede tamamlanabilecek vergilendirme kapasitesi yetersizse bu durumda vergi gelirlerini kullanmak yerine borçlanma yolunu seçmek daha uygun bir yoldur. Ayrıca eğer yapılan yatırımlar kâr sağlayacak yatırımlarsa alınan borçları bu kârlardan ödeme olanağı olacaktır. Yani burada önemli olan nokta, borçlanma ile sağlanan fonların ne şekilde kullanıldığıdır. Borçlanma yoluyla sağlanan fonlar, verimli yatırımlarda kullanılırsa yatırım kendi kendini finanse etmiş olacaktır. Bu nedenle devletin yapmış olduğu verimli yatırımların vergilerle ve devletin geleneksel gelirleri ile değil de borçlanma ile finanse edilmesi, borçlanmaya karşı çıkan klasik maliyeciler tarafından bile kabul görmektedir.

Olağanüstü Giderlerin Finansmanı: Devlet, bazı dönemlerde yüksek miktarda gelire ihtiyaç duyabilir. Örneğin doğal afetler ve savaşlar, devletin harcamalarını bir anda ve çok önemli miktarlarda artırabilir. Savaşlar, olağanüstü harcamaların veya her yıl tekrarlanmayan harcamaların tipik örneğidir. Savaş harcamaları, savaşa hazırlık döneminde baslar ve savaş bitene kadar devam eder. Devlet savaşa hazırlanırken veya bir savaş durumuyla karşı karşıya kaldığında hemen yeni vergi kanunları çıkarıp vergi gelirlerini artıramaz. Bu durumda borçlanma, vergiye göre daha kolay sağlanan bir kaynak olabilir. Günümüzde sıcak savaşlar çok fazla yaşanmasa da ülkeler, bütçelerinden savunma harcamaları için önemli miktarlarda kaynak ayırmak zorunda kalmaktadırlar. Savunma teknolojilerinin oldukça yüksek maliyetli olması ve kısa zaman aralıklarında (yenilenen teknoloji nedeniyle) tekrarlanan harcamalar olması nedeniyle devletler, savunma harcamaları için de borçlanma kaynağından yararlanmaktadırlar.

Kamu Gelirlerinin Zaman Bakımından Denkleştirilmesi: Bütçenin uygulanması; bir taraftan gelirlerin toplanması, diğer taraftan harcama yapılması demektir. Bu iki işlemin birlikte yürütülebilmesi ve gelirlerle giderler arasında yer ve zaman bakımından uyum sağlanması için yapılan işlemlere hazine işlemleri denir. Hazine; bütçenin gelirlerini toplayarak bunları korumak, işletmek, gerekirse borç para bularak bütçenin giderlerinin gereken yerde ve zamanda ödenmesini sağlamakla görevli soyut bir kasadır. Bütçede özellikle gelir-gider denkliğinin sağlanmasında ve bütçenin sağlıklı uygulanmasında hazinenin zaman bakımından gelir ve giderlerin denkliğini sağlaması gibi önemli bir görevi vardır.

Devlet bütçesini düzenli bir şekilde uygulayabilmek için bütçenin kısa süreli gelir-gider dengesini sağlayabilmek amacıyla da borçlanma yapılabilmektedir. Devlet bütçeleri denk olsa dahi bütçe gelirleri ile bütçe giderleri arasında her zaman uyum olması beklenemez. Hazine gelirleri, toplanması açısından bir süreklilik göstermez.

Borç Ödemek İçin Borçlanma: Daha öncede belirtildiği gibi borçlanmayı diğer kamu gelir kaynaklarından ayıran en önemli özellik, devlet için geçici bir finansman kaynağı olmasıdır. Başka bir deyişle borç vadesi dolduğunda faizi ile birlikte geri ödenmek zorundadır. Devletin gün geçtikçe artan görev ve sorumlulukları nedeni ile harcamalarında bir artış olduğ u açıktır. Kamusal ihtiyaçları karşılayan kamusal hizmetlerin yerine getirilmesinin ertelenmesi düşünülemez. Bu nedenle devlet, süresi gelen borçlarını da ödemek için yeniden borçlanma yoluna başvurabilir. Borcun ödeme zamanında yaşanan finansal sıkışıklık nedeniyle süresi gelen borçların yeniden borçlanmayla kapatılmasına borcun röfinansmanı denir

 

Maliye Politikası Aracı Olarak Borçlanma: Bir ekonomide belirlenen ekonomik ve sosyal amaçlara ulaşmak üzere maliye politikası, ekonomi üzerinde farklı etkilere yol açan çeşitli araçlara sahip bulunmaktadır. Kamu harcamaları, kamu gelirleri gibi borçlanma da maliye politikasının amaçlarına ulaşmada kullanabileceği araçlardan biridir. Devlet, birtakım ekonomik ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla borçlanmaya başvurabilir. Bu durumda borçlanmanın amacı sadece devlete gelir yaratmak olmaktan çıkar. Örneğin devlet, enflasyonun yüksek olduğu dönemlerde ekonomideki para stokundaki fazlalığı gidermek için borçlanma yoluna başvurabilir. Devletin durgunluk dönemlerinde borçlanmasının nedeni ise atıl fonları harekete geçirmek olabilir. Durgunluk dönemlerinde devletin kısa vadeli borçlanması, vadesi gelen borçlarını yenilemesi istenir. Çünkü burada amaç, yatırımların artmasına uygun bir ortam hazırlamaktır.

 

BORÇLANMANIN SINIRI

Devletin borçlanabilme yetkisine sahip olması, borçlanma konusunda sınırsız yetkilere sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Yetki sınırları aşılarak gerçekleştirilen devlet borçlanmaları, borçlanma ile sağlanması planlanan ekonomik yararların gerçekleşmemesine ve hatta zararların ortaya çıkmasına neden olabilmektedir. Buradaki en büyük sorun, borçların sürdürülemez hâle gelmesidir. Kamu borç stokunun sürdürülebilirliği, genel olarak, kamu borç stokunun milli gelire oranının uzun dönemde sabit kalması olarak tanımlanabilir. Sürdürülebilir borç stoku oranı, bir ekonominin borçlanmaya devam edip edemeyeceğini ya da vadesi gelen borçlarını yeniden borçlanarak ödeyip ödeyemeyeceğini ifade eder.

BORÇLANMA YETKİSİ

 

Devletin gerek harcama yapmasında gerekse gelir toplamasında olduğu gibi borçlanmasında da bir keyfilik söz konusu olamaz. Devletin gereksinim duyduğu borçlanmayı gerçekleştirebilmesi için de birtakım yetkilerle donatılması gereklidir. Parlamenter rejim ile yönetilen ülkelerde borçlanma yetkisi parlamento tarafından kullanılmaktadır. Ancak borçlanmanın gerçekleştirilebilmesi için öncelikle borçlanma ihtiyacının ortaya çıkması ve bu ihtiyacın giderilmesi amacıyla borçlanma kararının hükümetler tarafından alınması gereklidir. Devletler borçlanma yetkisini yasalardan alır. Örneğin ülkemizde 2002 yılında kabul edilen 4749 sayılı “Kamu Finansmanının ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun” devletin borçlanmasına ilişkin temel kanun niteliğindedir. Bu kanunla borçlanma mevzuatımızda önemli değişiklikler yapılmıştır. Kanuna göre Türkiye’de iç ve de dış borçlanma yetkisi Hazine Müsteşarlığına verilmiştir.