2.Ünite – Türk Kamu Personel Rejiminin Kısa Tarihi ve Genel Yapısı

Osmanlıda Tanzimat Sonrasında Batı Tipi Modern Memurluğun İnşası: Tanzimat öncesi dönemde Batı tipi modern memurluğu kurmak yönünde, III. Selim döneminde düzenlemeler başlamıştır. Özellikle askerî bürokrasi üzerinde yoğunlaşan yeniden düzenleme, sivil bürokrasiye de yansımıştır. Bu dönemde kabul edilen memur nizamnameleri, memurların hizmete alınması, emeklilik yaşı gibi unsurları içermiştir. Tanzimat’ın hemen öncesinde kamu personel rejiminde Batı tipi modern memurluğu kurmak yönünde önemli düzenlemeler yapılmıştır. 1833’te Osmanlı üst düzey bürokrasisinin kaynağını oluşturan Enderun’un kapatılması ve 1838 Ceza Kanunnamesi ile memurların malları el konma cezasının (müsâdere) sınırlanması ile memurlara kimi yasakların konulması ve yasaklara uymayanlar hakkında cezaların belirlenmesi bunların en önemlileridir. 1838 Maâşat Fermanı ve bu Ferman’daki unsurları tekrar eden 1839 Tanzimat Fermanı’nda Batı tipi memurluğun kurucu niteliği olarak memurun maaş ile istihdam edilmesi ilkesi kabul edilmiştir. Tanzimat Fermanı’nda “memurlara yeterli maaş bağlanmış olup, henüz bağlanmamış olanlarınki de belirlenecektir. Bu yolla da, şeriata aykırı olan ve ülkemizin gerilemesinde başrolü oynayan rüşvet belası güçlü bir yasa ile ortadan kalkmış olacaktır” ifadesi yer almıştır. Osmanlı’da Batı tipi modern memurluğun kuruluşu yönünde ikinci büyük adım 1856 yılında kırâat olunan Islâhat Fermanı’dır. 1856 Islâhat Fermanı ile Batı tipi modern memurluğun ikinci olmazsa olmaz öğesi olan yurttaşların (Osmanlı milletlerinin) eşit ve özgür biçimde; erdem ve yetenekleri doğrultusunda memurluğa girebilmesi ilkesi kabul edilmiştir. Ferman’da yurttaşlık-kamu hizmetine girme; Osmanlı milletlerinin eşit ve özgür biçimde hizmete girme esasına bağlanmıştır. Islâhat Fermanı’nda ayrıca, Osmanlı tebaasının, askerî ve sivil okullara girmesinde eşitliği kabul edilmiştir. 1856 Islâhat Fermanı’nın ilgili satırlarında bu olgu şöyle vurgulanmıştır; “... Saltanat-ı seniyemizin memurîn hademesinin intihâb ve nasbı tensip ve irade-i şâhâneme menut olarak tebea-i Devlet-i Âliyye’min cümlesi herhangi milletten olursa olsun devletin hizmet ve memuriyetlerine kabûl olunacaklarından bunlar ehliyet ve kabiliyetlerine göre umûm hakkında mer’iyy-ül-icrâ olacak nizamâta imtisalen memuriyetlerde istihdam olunmaları ve saltanat-ı seniyem tebaasından bulunanlar mekatib-i şâhânemin nizamât-ı mevzualarında gerek since ve gerek imtihanca mukarrer olan şeraiti ifâ eyledikleri takdirde cümlesi bilâ-fark ve temyiz Devleti Âliyye’min mekatib-i askerîye ve mülkiyesine kabul olunması...”.

Cumhuriyet Dönemi’nde Kamu Personel Rejiminin Yeniden Kuruluşu: Cumhuriyetin döneminde Osmanlı bürokratik mirası ve bunun bir öğesi olarak kamu personel rejimi aynen devralınmış, ancak personel rejimi Cumhuriyetin ilkeleri doğrultusunda 1920 ve 1930’larda yeniden biçimlendirilmiştir. Cumhuriyet döneminde kamu personel rejimini, personel yasalarını temel alarak iki alt bölümde incelemek mümkündür. Birinci bölüm, 1926-1965 yıllarını kapsayan Memurîn Kanunu Dönemi; ikincisi ise 1965 sonrası ortaya çıkan Devlet Memurları Kanunu Dönemi. Günümüzde kamu personel rejimini doğrudan etkileyen olgu olan esneklik de bu bölüm içerisinde yer alacaktır.

Memurîn Kanunu Dönemi: 1926 yılında kabul edilen 788 sayılı Memurîn Kanunu ve bu yasanın ayrılmaz parçası olarak maaş ve emekliliğe ilişkin diğer yasalarla 1965 yılına kadar olan dönemde kamu personel rejimi kodifiye edilmiştir. Barem Yasaları da denilen bu yasalarla, kamu personel rejimi 1924 Anayasası’nın ilkeleri doğrultusunda düzenlenmiştir. Barem Yasaları, tıpkı Osmanlı kamu personel rejimi yasaları gibi liberal niteliklidir. 1924 Anayasası’nın Memurîn kenar başlığı altındaki üç maddesinde memurluk rejimi düzenlenmiştir. Buna göre, öncelikle memur olmak ile yurttaşlık arasında açık bağ kurulmuş ve yurttaşların yeterlik ve hakedişine göre memur olacağı hükme bağlanmıştır. Diğer yandan, memurluk rejimini düzenleyecek özel bir yasa çıkarılması ve kanunsuz emir ilkesi kabul edilmiştir. 1924 Anayasası’nın koyduğu ilkeler çerçevesinde, Memurîn Kanunu’nda memur ve müstahdemler olarak iki istihdam kategorisi düzenlenmiştir. Yasa’da memur, “kendisine devlet hizmeti tevdi olunan ve sicil-i mahsusunda mukayyet olarak umumi veyahut hususi bütçelerden maaş alan kimse”dir. Bu çerçevede, memur; devlet hizmeti verilen; sicile kayıtlı olan yani kadrosu olan; genel veya özel bütçeden maaş alan kişidir.

Devlet Memurları Kanunu Dönemi: 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 1965 yılında kabul edilmiştir. Yasa, 1961 Anayasası’nın kabul ettiği ilkeler doğrultusunda kamu personel rejimini düzenlemiştir. 1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin olarak geniş ilke demeti kabul edilmiştir. Öncelikle, kamu hizmetlerine girme hakkı üst başlığı altında iki ilke kabul edilmiştir. Bunlardan ilki, 19. yüzyılda Türk kamu personel rejiminde kabul edilmiş olan kamu hizmetine girme hakkıdır. Hükme göre “Her Türk, kamu hizmetlerine girme hakkına sahiptir. Hizmete alınmada, ödevin gerektirdiği niteliklerden başka hiçbir ayrım gözetilemez”. İkincisi ise kamu hizmetlerine girenlerin mal bildiriminde bulunmalarına ilişkindir. 1961 Anayasası’nda kamu personel rejimine ilişkin esas kırılma noktası memur statüsüne ilişkindir. Memurîn Dönemi’ndeki uygulamalara bir tepki olarak kabul edilen anayasal ilkelerle, memur, kamu personel rejiminin aslî unsuru olarak kabul edilmiş, diğer yandan memurlara güçlü statü güvencesi verilmiştir. İlk olarak, 1982 Anayasası’na miras kalan bir ilke olan, devlet teşkilatı içerisinde aslî ve sürekli görevlerin memurlar tarafından yürütülmesi ilkesi kabul edilmiştir. İkinci olarak, memurların bütün özlük işlerinin yasa ile düzenlenmesi hüküm altına alınmıştır. Üçüncü olarak “Memur Teminatı” kenar başlığı altında disiplin kovuşturması sürecinde, ilgili memura isnadolunan konunun açıkça ve yazılı bildirimi, savunmasının istenmesi ve savunma için belirli sürenin verilmesi anayasal ilke olarak kabul edilmiştir. Devlet Memurları Kanunu, 19. yüzyılda kurulan Batı tipi modern memurluk rejiminde önemli bir kırılma noktasıdır. Devlet Memurları Kanunu ve 1960 sonrası kabul edilen diğer yasalarla Fordist kamu personel rejimini inşa etmiştir. Devlet Memurları Kanunu, Fordist nitelikli, tekçi-üniter ve güvenceli istihdam biçimi üzerine kurulmuştur.

Esneklik ve Türk Kamu Personel Rejimi: 1980 sonrasında kamu personel rejimini biçimlendiren temel öğe esnekliktir. Kamu personel rejiminde esneklik, iki ana koldan ilerlemektedir. Öncelikle memur statüsü nicel olarak azalmakta; bunun yerine sözleşme ilişkisine dayalı diğer statülerin oranı artmakta ve memurların yaptığı görevler hizmet alımı yoluyla karşılanmaktadır. Diğer yandan, memur statüsünün iç süreçleri esneklik doğrultusunda biçimlenmektedir. Esneklik, temelde Post-Fordist kamu personel rejimini ifade etmektedir. Bu doğrultuda, Post-Fordist kamu personel rejimi ile memurluk üzerine kurulan tekçi - üniter istihdamın yerine çoklu - parçalı istihdam kurulmaya çalışılmaktadır. Kamu personel rejiminde 1980 sonrasında memurlar nicel olarak azalmıştır. Süreç önce, Kamu İktisadi Teşebbüslerinde (KİT) başlamıştır. KİT’lerde memur statüsünün yerine sözleşmeli personel istihdam biçimi geçmiştir. 1984 yılında KİT’lerde memurlar toplam istihdamın % 36’sını oluştururken bu oran 2010 yılında % 5’ine düşmüştür. Sözleşmeli personel ise aynı yıllar için %, 0,1’den % 35’e yükselmiştir Esnek kamu personel rejimi uygulamaları ile refah devleti dönemindeki memurluk üzerinden kurulan tekçi istihdam yerine, parçalı istihdam biçimi getirilmiştir.

Kamu kurum ve kuruluşlarında, çok çeşitli istihdam biçimleri bir arada yer almakta, aynı işi farklı istihdam biçimine sahip görevlileri yerine getirmektedir. Genel olarak devlet teşkilatı içerisindeki memur istihdamı, 1980 yılında işçi dışındaki istihdam biçimlerini dikkate aldığımızda toplam kamu istihdamının %94’ünü oluştururken bu oran 2010 yılında % 86’ya düşmüştür.

 

TÜRK KAMU PERSONEL REJİMİNİN KURUMSAL VE NİCEL YAPISI

Kamu personel rejiminin kurumsal yönetimini Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı yürütür. Bu iki kurum, rejimin genel süreçleri üzerinde etkilidirler. Bu alt bölümde iki kurum açıklanacaktır. Diğer yandan, bu alt bölümde nicel yapı içerisinde, kamu personelinin statülere, idarelere ve cinsiyete göre dağılımı yer alacaktır.

Kurumsal Yapı: Türk kamu personel rejiminin yönetimi iki kamu kurumu arasında paylaşılmıştır. Bu iki kurum, Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığıdır. Osmanlıdan, 1960 yılına kadar kamu personel rejiminin yönetiminde etkili kurum Maliye Bakanlığıdır. 1960 yılında Devlet Personel Başkanlığının (o zamanki adıyla Devlet Personel Dairesi) kurulması ile rejimin yönetimi Maliye Bakanlığı ve Devlet Personel Başkanlığı arasında paylaşılmıştır. Bu iki kurum dışında rejimin belirli öğelerinde etkin olan kamu kurum ve kuruluşları bulunmaktadır. Maliye Bakanlığının kamu personel rejimi üzerindeki doğrudan etkisi kadro ve maaş sürecindedir. Bakanlık, personel rejiminin kadro ve maaş süreçlerini Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü eliyle yönetir. Kadro ve maaş süreçleri üzerinde Bakanlığın etkisi, her iki sürecin harcama ortaya çıkarma niteliği dolayısıyladır. Bu doğrultuda Maliye Bakanlığı kadro süreci ve maaşların bütçe üzerindeki etkisi çerçevesinde süreci yönetir. Kamu personel rejimi içerisindeki bir diğer kurumsal yapı olan Devlet Personel

Başkanlığı 1960 yılında kurulmuştur. Başkanlık, 1984 tarihli 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararname çerçevesinde, kamu personel rejiminin genel yönetiminden sorumludur. Bu çerçevede, Devlet Personel Başkanlığının görevleri şunlardır;

(1) Kamu personelinin hukuki ve mali statüsünü uygulanmasının esaslarını tespit etmek, bunların düzenlenmesi ve geliştirilmesiyle ilgili çalışmaları yapmak, gerekli tüzel metinleri hazırlamak,

(2) Kamu kurum ve kuruluşlarının personel ihtiyaçlarını karşılamak için uygulanacak usul ve esasları düzenlemek,

(3) Personel ve teşkilatlanma konuları ile ilgili olarak tasarı ve teklişerini incelemek,

(4) Personel idari usul ve esaslarla ilgili konulardaki uygulamaları takip ve değerlendirmek, bu konuda gerekli çalışmaları yapmak,

(5) Personel rejimi konusunda gerekli araştırma ve incelemeleri yapmak veya yaptırmak, personel rejimleri arasında uyum ve denge sağlamak, bu konularda gerekli ilke ve esasları tespit etmek

Nicel Yapı: Türk kamu personel rejiminde, Maliye Bakanlığının rakamlarına göre, 2010 yılında toplam 2.833.618 personel görev yapmaktadır. Bu rakam, 2007 yılından itibaren, çok az dalgalanmış, neredeyse sabit kalmıştır. Türk kamu personel rejiminin nicel yapısını birkaç boyutta betimleyebiliriz. İlk olarak kamu personelinin statülere göre; ikinci olarak idarelere göre; üçüncü olarak cinsiyete göre dağılımı. Kamu personel rejiminin nicel fotoğrafında, statülere göre dağılımında, 2007- 2010 yılları arasında memur sayısının neredeyse sabit kaldığını, % 74’ünün memur olduğu söylenebilir. Sözleşmeli personel ise yükseliş eğilimi içerisindedir. Sözleşmeli personel sayısı, 2007’de toplam kamu personeli içerisinde % 5,8 iken, 2010 yılında % 10,4 düzeyine ulaşarak, dört yılda iki kata yakın artış göstermiştir. Geçici personel sayısında 2008 yılındaki düşüş, Türkiye İstatistik Kurumunun çalıştırdığı sayım personelinin görevlerini tamamlamasından kaynaklanmıştır. Aynı dönemde, geçici işçilikteki azalma, sürekli işçilikteki artış, geçici işlerin sürekli işçi statüsüne geçirilmesinden kaynaklanmıştır. Statüler arasında artış/azalma olmakla birlikte 2007-2010 yılları arasında kamu personel sayısı toplamda neredeyse sabit kalmıştır